QUELLE POLITIQUE POUR MAÎTRISER LA DETTE DE LA R.D. CONGO

On s'endette quand on dépense plus qu'on ne perçoit : le recours à l'endettement est donc, pour chacun, le signe d'un déficit budgétaire. C'est également le cas pour l’Etat : on ne peut pas parler de dette publique s'il n'y a pas de déficit du budget public. La dette publique n'est en fait rien de plus que la manière dont l'Etat, ou plus généralement l'administration publique dans son ensemble, finance un déficit de son budget.


Pour rendre la compréhension plus fluide, nous définissons le concept de budget public. Le budget public est le budget de ce groupe d'organismes publics appelé administration publique et se compose de l'administration publique, des administrations locales et des institutions de sécurité sociale.


Les dépenses du budget public constituent des dépenses publiques. Les dépenses publiques sont divisées en deux grandes catégories : les dépenses publiques courantes et les dépenses publiques d'investissement. À l'instar des dépenses publiques d'investissements privés, l'investissement public est une dépense publique destinée à accroître la dotation publique en biens durables ; il se réfère notamment aux dépenses de construction de travaux publics tels que routes, voies ferrées, infrastructures portuaires et aéroportuaires, infrastructures sanitaires, bâtiments scolaires.


Les dépenses publiques courantes : les dépenses publiques d'achat de biens et services et les dépenses de transferts publics. Les dépenses publiques courantes pour l'acquisition de biens et services se réfèrent aux dépenses encourues par le secteur public pour acheter des biens et des services : un exemple d'acquisition de biens est l'acquisition de fournitures scolaires pour les écoliers. Le poste principal de dépenses publiques courantes pour l'achat de biens et services est constitué par la rémunération du personnel des administrations publiques.


Pour qu’il y ait les dépenses, il faut les entrées par conséquent. Les principales catégories de recettes budgétaires publiques sont les impôts et les cotisations sociales. Les plus-values résultant de la vente d'actifs publics. Les impôts sont divisés en impôts indirects qui sont payés sur le revenu des personnes physiques et morales. Les impôts indirects, qui sont payés sur la production et la consommation de biens et services particuliers. Le plus important des impôts indirects est la taxe sur la valeur ajoutée.


La dette publique et extérieure est depuis longtemps l'un des principaux problèmes structurels de l'économie congolaise. Comment réduire ces dettes et à quelle vitesse ?


L’évolution des dettes au pluriel et ses services, impactent négativement sur la croissance et le bien être socioéconomique de Congolais. Et, si l'on considère que tôt ou tard, l'Etat devra rembourser ses dettes en réduisant ses dépenses ou en augmentant ses recettes, le problème de la gestion de la dette se situe dans une obligation de respecter la contrainte intertemporelle d’équilibre budgétaire. L’objectif principal de la gestion de la dette ne peut être que celle de la minimisation des coûts.


La lecture du tableau sur les caractéristiques de la dette, met en évidence que les services de la dette (intérêt) est en fait un facteur de croissance de la dette, souvent, on l'a vu, aussi important ou plus important que le déficit primaire.

 Source : Annuaires statistique de la BAD, élaboration Staresconsulting

Légendes : Dpu = dette publique ; Dpr =Dette privée ; SD = Service de la dette ; PIB = produit intérieur brut

 

La lecture à la loupe de l’histoire économique de la dette extérieure des pays en voie de développement peut éclairer l’opinion. Les pays du Tiers Monde, ont été parfois obligés de s’endetter pour les projets inexistants, dépourvus d’une étude de préfaisabilité sérieuse (exemple autoroute qui conduit à nulle part ou sans aucun impact social et économique).
Le cadrage historique de la dette des pays en voie de développement.
L’origine historique de la dette : « Prêts aux pays en développement après
1973 : chocs pétroliers et taux de change flexibles ».

Le choc pétrolier de 1973-1974 a marqué le début d'une période qui a vu l'explosion des prêts des banques commerciales privées aux pays en développement, période qui a duré une dizaine d'années. Jusque-là, les banques des pays industrialisés n'avaient pas joué un rôle important dans les prêts aux pays en développement, mais l'énorme excédent du compte courant des pays de l'OPEP, qui faisait suite à la hausse des prix du pétrole, avait dû être recyclé pour financer les déficits du reste du monde. Les pays de l'OPEP déposent les fonds obtenus grâce aux énormes excédents du compte courant auprès des banques des pays industrialisés, et ces banques pensaient pouvoir obtenir des rendements très élevés en prêtant des fonds aux pays en développement.

Les pays de l'OPEP déposèrent les fonds obtenus grâce aux énormes excédents du compte courant auprès des banques des pays industrialisés, et ces banques pensaient pouvoir obtenir des rendements très élevés en prêtant des fonds aux pays en développement (Pétrodollars). Le déficit des pays en développement non exportateurs de pétrole brut a fortement augmenté en 1974 et est resté élevé jusqu'en 1978. Les pays industrialisés sont entrés dans la récession de 1974-1975, les pays en développement ont adopté et maintenu des politiques expansionnistes qui ont stimulé les investissements internes et contribué à maintenir les taux d'intérêt et la croissance à des niveaux élevés par rapport à ceux des pays industrialisés. Le coût de ces mesures était un déficit important et persistant des pays en développement : elles dépendaient fortement du prêt extérieur et constituaient une dette qui servait à maintenir un niveau de dépenses supérieur à ses revenus [Economie Internationale, Théorie et politique économique, PAUL R. KRUGMAN, 1988 :658].

Ces traits historiques nous conduisent à une considération théorique de la dette, selon la conception classique. L’histoire économique de la dette des pays en voie de développement, nous aide à comprendre et décrypter le comportement de l’Etat congolais envers la dette dans sa composition structurelle (dette publique, privée, extérieure et les services à la dette). La littérature économique dominante sur le financement international attribue la légitimité de recours à l'endettement dans le cas des investissements productifs capables de générer la valeur ajoutée. Autrement dit, les règles de conduite financière d'un père de famille s'appliquaient au secteur public.

 

Tableau de la décomposition de la dépense publique (Elaboration Staresconsulting sur le rapport annuel de la BCC 2016)

 

 

L’analyse structurelle de la dette de la République Démocratique du Congo, dans sa globalité a été réalisée dans les années 90, lors de la défense de ma Thèse. Les causes qui ont donné lieu à l'endettement des années quatre-vingt ont été brièvement exposées dans les travaux de fin de mes études universitaires à Rome. Nous citerons par exemple, le niveau des prix des matières premières bon marché et le fait qu'avant l'explosion de la crise, la plupart des pays débiteurs comme le Zaïre étaient solvables. En outre, les perspectives de croissance économique, d'une part, ont agi comme un stimulant pour attirer les capitaux et, d'autre part, incité les banques commerciales à octroyer des prêts destinés à des investissements supposés bénéfiques pour la population. Tous ces facteurs positifs ont permis au Zaïre de relancer « le plan de développement économique, appelé objectif 80 ». Selon ce plan, le Zaïre devait figurer parmi les trois pays premiers africains les plus développés de l’Afrique [Les Aspects structurels et tendances de développement économiques du Zaïre, (Bangambe Bila) 1996 : 97].

La structure de la dette extérieure du Zaïre correspond à celle commune à tous les pays de l'Afrique subsaharienne. Selon l'analyse réalisée dans ma Thèse, la dette (zaïroise) congolaise est composée par : la dette à long terme articulée en dette publique et dette envers les créanciers privés. L’histoire économique de la dette extérieure met en exergue une corrélation positive entre les deux crises (économique et la dette). Il y a eu une crise économique qui persiste et a été accentuée par celle de 2007-2008.

Le fiasco du plan Objectif 80 est caractérise la crise de la dette et les coûts de l'insolvabilité.
Nous constatons qu'une grande partie des prêts accordés aux pays en développement a été octroyée à des gouvernements et garantis par eux-mêmes débiteurs. Cette caractéristique des prêts aux pays en développement fait de la décision d'insolvabilité essentiellement une décision du gouvernement et non une décision des débiteurs individuels.

La décision du gouvernement de ne pas honorer les obligations étrangères a des conséquences particulières, puisque la faillite du gouvernement n'est pas soumise aux sanctions légales qui sont habituellement invoquées pour la faillite d'une entité privée.
Nous nous interrogerons sur plusieurs questions pour progresser dans la suite.
Comment mesure-on le coût d'une telle insolvabilité pour décider de continuer à honorer les obligations de la dette ?
Pourquoi faut-il réduire les déficits publics et comment le réduire ?
Ordonnons les arguments, nous débuterons par la première question.

Lorsqu'un État débiteur ne s'acquitte pas de sa dette extérieure, ses créanciers ne peuvent pas la pénaliser comme ils le feraient pour un débiteur privé résidant dans leur pays. Si vous ne payez pas le prêt pour l'achat de la voiture, vous êtes poursuivi. Une banque ne peut pas poursuivre un pays débiteur s’il n'honore pas les termes de l'engagement. Malgré tout, même les États souverains débiteurs ne peuvent être insolvables en toute impunité.
L'État souverain débiteur doit prendre en compte trois principaux coûts pour décider de déclarer l’insolvabilité :

1. Confiscation des avoirs.
Les créanciers d'un pays insolvable peuvent être en mesure de persuader leur gouvernement de confisquer tous les actifs du débiteur sous leur juridiction. Cela pourrait inclure les réserves de change de l'insolvable, les avoirs à l'étranger des ressortissants du pays débiteur, ou même les actifs échangés au niveau international par le débiteur, qui traversent les frontières du pays débiteur. La confiscation des avoirs est probablement un facteur dissuasif mineur, étant donné la taille de la dette des pays en développement, mais c'est toujours une possibilité qui entre dans les calculs du gouvernement. Au début de 1986, par exemple, le gouvernement péruvien a rapporté 700 millions de dollars d'or et d'argent qu'il détenait à l'étranger. Le pays a très tardé à payer sa dette et craint que le métal précieux ne soit confisqué par les créanciers.

2. Exclusion des futurs prêts.
Un pays insolvable sera exclu du marché international des capitaux, au moins pendant plusieurs années. Si un pays a déjà refusé le paiement une fois, les prêteurs potentiels seront dissuadés de croire aux promesses de nouveaux accords de prêt. De plus, si un Etat Souverain insolvable parvient à obtenir un nouveau prêt à l'étranger, des créanciers mécontents pourraient tenter de confisquer ces nouveaux fonds. Les caractéristiques des pays en développement rendent l’exclusion du marché international des capitaux extrêmement coûteuse. Un pays en développement défaillant ne serait plus en mesure d'attirer l'épargne étrangère pour développer des investissements internes rentables ; tous les investissements internes doivent être financés par une épargne interne insuffisante. De plus, le pays perdrait la flexibilité qu'assure la possibilité d'emprunter à l'étranger, maintenant la consommation et l'investissement constants face aux fluctuations temporaires du revenu réel. De forts booms ou récessions imposeraient des coûts économiques élevés et menaceraient la stabilité politique du pays.

3. Réduction des avantages tirés du commerce international.
Le coût le plus important associé à l'insolvabilité est une conséquence des deux premiers : un État souverain insolvable pourrait sérieusement réduire sa capacité à participer au commerce international. Comme nous l'avons dit plus tôt, les marchandises faisant l'objet d'un commerce international en provenance du pays débiteur pourraient être confisquées lors du franchissement des frontières du pays créancier. En outre, l'exclusion d'un insolvable du marché international des capitaux peut rendre le pays incapable d'obtenir des crédits commerciaux à l'étranger, voire de maintenir des comptes courants dans des banques étrangères. Sans la capacité d'effectuer des paiements dans une monnaie internationalement acceptée, un État souverain insolvable peut être contraint de recourir au troc.

La contrainte budgétaire intertemporelle.
Pour expliquer ce concept, nous nous référons à la littérature économique qui considère le cas d’un budget équilibré, et le gouvernement décide de baisser les impôts, ce qui crée arithmétiquement un déficit. Ce comportement conduit à s’interroger sur le comportement du gouvernement. Va-t-il accroitre les impôts au futur ? Si oui, de quel montant ?
La littérature économique nous informe qu’il s’agit d’un déficit budgétaire. Nous modélisons le déficit par cette formule mathématique, en désignant par D comme déficit au temps t, r est égal le taux d’intérêt, Bt-1 est la dette publique à la fin de l’année t-1, Gt correspond les dépenses publiques de l’année et enfin Tt correspond aux recettes fiscales. rBt-1 est la charge de la dette.

Le modèle peut s’écrire à travers cette formule : D = rBt-1 + Gt - Tt (a)
Le concept s’interprète en disant que la variation de la dette publique est égale au déficit de l’année en cours, qui formule par : Bt – Bt-1 = D (b)
Si la situation budgétaire est déficitaire, la dette publique croit. Si le gouvernement bénéfice d’un surplus, sa dette diminue. On peut écrire la (b) par la formule : Bt – Bt-1 = rBt-1 + Gt - Tt (c)

La contrainte budgétaire du gouvernement relie l’évolution de la dette à son niveau initial et aux dépenses et revenus de la période courante.
La (c) peut se lire en ce termes : la variation de la dette est égale à la somme de payement d’intérêt et le déficit primaire.

Le contexte inédit actuel de la crise sanitaire planétaire a occasionné le confinement de facteur capital humain, qui a impacté directement les activités productives, et ipso facto la chute verticale de la croissance du PIB mondial.*

La République Démocratique du Congo n’est pas exemptée de ces crises, d’abord celle de 2007-2008 qui avait un caractère bancaire et financier, et enfin la récente crise de 2019 qui est sanitaire, avec les conséquences sociales et économiques.
Outre à ces crises hexogènes, le Congo a connu les crises multi factorielles endogènes.

L'approche proposée pour la dette du Congo, se retrouve dans le concept de contrainte budgétaire intertemporelle. Tout le monde s’accorde qu’il est quasi difficile de réduire les dépenses publiques, qu’elles soient d’investissement ou de transfert, la limitation des déficits est souvent passée par la hausse de la pression fiscale [Déficits publics Théorie et pratique, 1996 :5]. Cette démarche se traduit par l'idée que les finances publiques pourraient être modélisées en fonction des besoins du cycle économique, notamment en alternant les phases de déficit avec d'autres excédents budgétaires de l'État. La dette ne doit pas continuer jusqu’à l’infini, il faut la stabilisée. La formation de la dette publique implique un sacrifice pour les générations futures, nous avons l’obligation d’éviter de léguer en héritage, ce fardeau de la dette à nos enfants. Afin d’éviter de léguer ce lourd fardeau de la dette aux futures générations, voyons la dynamique de la dette, synthétisée par ces deux points :

1. La dette s’accroit avec les intérêts : quand l'État doit s'endetter pour payer les intérêts de la dette préexistante;

2. la dette augmentée avec les intérêts, croît à une vitesse plus rapide que le revenu national, de sorte que le rapport dette publique - revenu a tendance à croître continuellement : c'est-à-dire lorsque ce rapport prend une tendance explosive.

Nous illustrons dans ces lignes qui suivent, les conditions de soutenabilité objective de la dette qui permettent de stabiliser le rapport dette – revenu national.

Modélisation de la politique de la soutenabilité de la dette.

G est la dépense publique totale, qui peut être décomposée en deux G1 représente les dépenses primaires (hors intérêt) et G2 sont celles y comprises les intérêts.

Il devient donc important d'examiner l’impact de l'intérêt dans la croissance de la dette publique.
Supposons que le budget primaire soit équilibré, de sorte que Z = 0, [4] nous indique que l'augmentation de la dette publique est égale à : ΔD = G2 = i D [4 bis]

Pour stabiliser le rapport de la dette nationale au revenu, ce taux de croissance de la dette doit être égal au taux de croissance.
ΔD / D = i [4 ter]

Pour que le taux d'endettement national soit stable, il faut que le taux de croissance de la dette soit égal au taux de croissance du revenu national. En indiquant ce taux de croissance avec y et, en posant ΔY/Y = y

On aura à la fin i= y [5]

En conclusion, avec un budget primaire équilibré, le rapport dette - revenu national se stabilise (diminue) à condition que le taux d'intérêt soit égal (inférieur) au taux de développement du revenu national.

Selon la littérature économique de l’école keynésienne, une réduction des dépenses publiques a en principe un impact négatif sur l’activité à court terme car la baisse de la dépense publique n’est pas immédiatement compensée par une hausse de la dépense privé ; au contraire, la dépense privée peut -elle-même être affectée négativement par un effet d’entrainement. Un problème récurrent est le fait que l’ajustement budgétaire n’intervient généralement pas par hasard : il est déclenché par une dégradation des finances publiques, par une variation de l’activité ou par tout autre phénomène économique (crise bancaire, variation du prix du pétrole, évolution de la politique monétaire, etc.). Par ailleurs, le déploiement de la politique budgétaire s’étale souvent sur plusieurs années, ce qui rend délicate sa datation exacte et la distinction entre l’effet de la politique budgétaire elle-même et celui des autres chocs subis par l’économie durant la période.

Les nombreux travaux de recherche sur l’impact d’une baisse des dépenses publiques à court terme aboutissent cependant à des résultats contrastés.

La littérature économique est abondante, en ce qui concerne l’approche stratégique pour les dépenses publiques. Nous limiterons sur la position classique, la bibliographie sera exposée pour ceux qui veulent approfondir.

Selon les économistes de l'orthodoxie financière, le recours à l'endettement était considéré comme correct et donc admis dans le cas d'investissements produisant directement un revenu, qui pouvait servir au service de la dette. Autrement dit, les règles de conduite financière d'un bon père de famille étaient appliquées au secteur public [Giorgio Brosio ( Economia e Finanza Pubblica 1995 :642)].

 

Quelle est l’approche stratégique appropriée pour maîtriser les dettes du Congo dans sa composition globale ?

La maitrise de la dette au pluriel est un élément essentiel d’une politique économique tendant à la stabilité de l’économie et à sa croissance saine et durable selon les ODD.

Il n’existe pas les méthodes miracles de réductions de la dette, que celle de réduire les dépenses et hausser la pression fiscale avec une vitesse de réduction des déficits public raisonnables.

La récupération actuelle par l’IGF, de ressources publiques détournées, la lutte à la corruption et le contrôle de la bonne gouvernance des entreprises publiques constituent les outils stratégiques d’assainissement de la finance publique.

Le recours CDMT global et sectoriel est un outil parmi tant d’autres qui existent.
Cet outil a été expérimenté en 2008, lors notre expertise dans un pays Africain, qui a été admis parmi les PPTE (Pays Pauvres très endettés) en 2009 après notre expertise financée par la Banque mondiale.

Pour information, l’approche globale de la réduction de la dette adoptée conjointement par le FMI et la Banque mondiale a été conçue pour assurer qu'aucun pays pauvre n’est confronté à une charge d’endettement qu’il ne peut gérer. À ce jour, des montages de réduction de la dette au titre de l’initiative PPTE ont été approuvés en faveur de 36 pays, dont 30 en Afrique, assurant un allégement de 76 milliards de dollars EU du service de leur dette au fil des ans. Trois autres pays sont admissibles à l'assistance au titre de l'initiative PTTE.

La République Démocratique du Congo ne figure pas parmi le trente pays Africains bénéficiaires de cette initiative de la Banque mondiale et le FMI.

La dimension remarquable atteinte par les dettes au pluriel de la République Démocratique du Congo, en particulier la dette extérieure a un impact sur la génération future, qui sera obligée de rembourser aux créanciers étrangers.


 

Bibliographie de référence

  1. Artus.P (1995), Déficits publics, Théorie et pratique, Ed Economica
  2. Bangambe Bila. A (2009), Elaboration du Cadrage Macroéconomique de la République du Congo, Projet PRCTG, Ministère d’économie et Banque mondiale.
  3. Blanchard. O et Cohen. D (2020), Macroéconomie, Ed Pearson
  4. Brunetta. R (1984), Spesa Pubblica e Conflitto, Ed Il Mulino
  5. Brosio.G (1995), Economia e Finanza Pubblica, Ed Nis
  6. Cosciani.C (1991), Scienza delle Finanza, Ed UTET
  7. Ecalle.F (2005), Maitriser les Finances publiques, Ed Economica
  8. Krugman. P.R (1988), Economia Internazionale, Ed Hoeple
  9. Marzano. A (1994), Politica Economica dei Grandi Aggregati, Ed Cacucci
  10. Musi. I (1998), Il Debito Pubblico, Ed Il Mulino
  11. Salvemini. M.T (1992), Le politiche del Debito Pubblico, Rd Laterza
  12. Stiglitz. J (1989), Economia del Settore Pubblico, Ed Hoep

 Par Bangambe Bila Ambroise Statisticien Économiste Évaluateur

 

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